Rapport: SDI at Work. The Spatial Zoning Plans Case (2011)

Dessers Ezra, Crompvoets Joep, Janssens Katleen, Vancauwenberghe Glenn, Vandenbroucke Danny & Vanhaverbeke Lieselot. 146 p.

• Inhoudstafel
• Download (pdf)
• To the English page

Introductie

Inleiding

Geografische informatie is een belangrijke bouwsteen voor een optimale beleidsvoering.  Ongeveer 80% van de informatie die de overheid gebruikt is van ruimtelijke aard. De introductie van Geografische Informatiesystemen (GIS) betekende een belangrijke evolutie in het omgaan met die informatie en met de onderliggende datasets. Waar de focus aanvankelijk lag op het individuele gebruik binnen afzonderlijke organisaties, zien we nu een verschuiving in de richting van het uitwisselen en gezamenlijk gebruiken van geografische data tussen organisaties.   De voorbije jaren zijn er verschillende initiatieven genomen om het gebruik en de uitwisseling van geografische data te promoten en te optimaliseren. Naar het geheel van dergelijke initiatieven wordt vaak verwezen met het concept Geografische Data Infrastructuur (GDI). Een GDI kan gedefinieerd worden als het geheel van technologische en niet-technologische maatregelen om het gebruik en de uitwisseling van geografische data te bevorderen.

Probleemstelling

In Vlaanderen zijn er heel wat organisaties die geografische data aanmaken, beheren, verdelen of gebruiken. Om het gebruik en de uitwisseling van geografische data tussen die organisaties te coördineren en te bevorderen zijn er verschillende initiatieven ontwikkeld, waarvan het samenwerkingsverband GDI Vlaanderen ongetwijfeld het meest omvattend is.  Maar zowel binnen als buiten dit samenwerkingsverband bestaan er nog talrijke andere initiatieven, gaande van gemeentelijke overleggroepen over thematische uitwisselingsrichtlijnen tot bilaterale overeenkomsten.

Toegang, gebruik en uitwisseling van geografische data zijn echter niet los te bekijken van de werkprocessen van de GDI-deelnemers. De geografische datastromen spelen een rol in het netwerk van werkprocessen binnen en tussen organisaties. De doelstellingen van het GDI op het vlak van geografische datatoegang, -gebruik en -uitwisseling worden dan ook gerealiseerd binnen de organisaties en hun werkprocessen.  Een beter begrip van die werkprocessen en de context waarbinnen ze hun plaats vinden kan bijdragen aan een succesvolle GDI-ontwikkeling. De vraag is immers of het hele netwerk van werkprocessen waarbinnen de GDI gerealiseerd wordt, adequaat georganiseerd is om de GDI-doelstellingen van datatoegang, -gebruik en -uitwisseling te faciliteren.

Achtergrond

Dit onderzoek maakt deel uit van het SPATIALIST-onderzoeksproject, dat wil nagaan wat de vereisten zijn voor de verdere ontwikkeling van een succesvolle GDI in Vlaanderen. Het multidisciplinaire karakter kan gezien worden als een erkenning van de complexiteit en veelzijdigheid van een GDI. Niet alleen op technologisch vlak, maar ook op organisatorisch, economisch, juridisch en inter-organisatorisch vlak zijn inspanningen vereist om tot een goed  functionerende GDI te komen. Het SPATIALIST-project wil bijdragen tot het in kaart brengen van die vereisten, en inzicht verschaffen in de mogelijke realisatie er van. Dit gebeurt via verschillende onderzoeksactiviteiten. Dit rapport kan beschouwd worden als het onderzoeksverslag van een van die activiteiten.  Bovendien wil SPATIALIST op basis van de onderzoeksresultaten het GDI-debat in Vlaanderen voeding geven en stimuleren.

Zo werd eerder via een brede bevraging door middel van een websurvey een kwantitatieve verkenning uitgevoerd van het gebruik en de uitwisseling van geodata in Vlaanderen. Voorliggend rapport maakt deel uit van het kwalitatieve luik van het onderzoek, waarbij case studies de basis vormen voor een meer diepgaande analyse.

Onderzoekskader

De analyse-eenheid van voorliggend onderzoek is het werkproces (verder “proces” genoemd), dat kan gedefinieerd worden als een aaneenschakeling van onderling verbonden activiteiten die, vertrekkend van een identificeerbare input, resulteren in een welbepaalde output in de vorm van een product of een dienst. Om te onderzoeken welke factoren mogelijk een impact hebben op de rol van geografische data in een proces, beschrijven we twee elementen, die we de GDI-configuratie en de GDI- performantie van het proces noemen.

De GDI-configuratie omvat het geheel van relevante factoren die mogelijk een impact hebben op de rol van geodata binnen een proces. De vijf disciplines die bij het onderzoek betrokken zijn hebben op basis van theoretische overwegingen en bestaande onderzoeksresultaten elk één factor aangebracht (zie figuur 1). Door het onderzoek te richten op die vijf disciplinaire factoren reduceren we de complexiteit van de werkelijkheid. Dit is noodzakelijk, omdat de werkelijkheid nu eenmaal te complex is om in zijn volledigheid te beschouwen. Het maken van een landkaart kan hier als een passende metafoor dienen. Elke kaart selecteert een aantal relevant geachte elementen uit de werkelijkheid (bijvoorbeeld de wegen) en laat andere elementen achterwege. Hoe de kaart er uit ziet hangt bovendien af van het doel van de kaart. Zoals een wegenkaart tot doel heeft een reiziger de juiste bestemming te helpen vinden, heeft de GDI-configuratie in deze studie tot doel te onderzoeken of de geselecteerde factoren een impact hebben op de GDI-performantie.

En dat brengt ons bij het tweede element. De GDI-performantie van het proces omvat twee aspecten. (1) De GDI-performantie in enge zin beschrijft de efficiëntie van de datatoegang, de intensiteit van het datagebruik, en de mate waarin geodata gedeeld worden met anderen. (2) De GDI-performantie in brede zin beschrijft de mate waarin die geodatatoegang, -gebruik en -deling bijdraagt aan de performantie van het proces zelf. Immers, de relevantie van een GDI zit uiteindelijk in het ondersteunen van de processen van de GDI-deelnemers. Door beide aspecten van GDI-performantie te combineren komen we tot een omvattende beschrijving van GDI-performantie, die niet enkel de effectieve geodatatoegang, -gebruik en -deling beschrijft, maar ook nagaat in welke mate dit bijdraagt aan het proces. De GDI-performantie heeft dus enkel betrekking op de rol van geodata in een concreet proces. De GDI-performantie zegt dan ook niets over de kwaliteit van het product of de dienst zelf die uit het proces komt. Evenmin houdt de GDI-performantie een beoordeling in van de algemene GIS-werking van de betrokken organisatie.

De onderzoeksvraag luidt als volgt:

“Wat is binnen een concreet proces de impact van de GDI-configuratie op de GDI-performantie?”

Dit wordt onderzocht aan de hand van vier cases: Ruimtelijke Uitvoeringsplannen, Adressen, Verkeersongevallen, en Overstromingskaarten. Voorliggend rapport beschrijft de resultaten van de case Ruimtelijke Uitvoeringsplannen.

Case study: Ruimtelijke Uitvoeringsplannen

De opmaak van Ruimtelijke Uitvoeringsplannen (RUP) is de eerste van de vier geselecteerde processen die als case geselecteerd zijn. Binnen de case zijn er zes organisaties gekozen, waarbij aan de hand van diepte-interviews informatie ingewonnen is. Die organisaties noemen we embedded cases. Het gaat hier omhet departement Ruimelijke Ordening, Wonen en Onroerend Erfgoed (RWO), de provincies Limburg en West-Vlaanderen, en de steden Genk, Kortrijk en Leuven. Om het specifieke RUP-proces binnen die organisaties aan te geven, wordt de term subproces gebruikt. Voorliggend rapport bevat de resultaten van de vergelijkende analyse van het RUP-subproces voor de zes embedded cases. Voor elke embedded case beschrijven we de GDI-configuratie en de GDI-performantie.
Om de GDI-configuratie te beschrijven zijn de vijf factoren uit Figuur 1 vertaald naar variabelen. Die variabelen beschrijven de drie fasen van het subproces (input, throughput en output) en de context (zie Figuur 2). In het rapport wordt uitgelegd dat elke variabele nog verder geoperationaliseerd werd in een aantal sub-variabelen.
Om de GDI-performantie te beschrijven zijn de concepten uit Figuur 1 eveneens vertaald naar variabelen. Die variabelen beschrijven de GDI-performantie in enge zin (toegang, gebruik en delen) en in ruime zin (bijdrage aan (sub)-procesperformantie). Figuur 3 geeft een overzicht van de GDI-performantievariabelen.

Figuur 2. GDI-configuratievariabelen

Figuur 3. GDI-performantievariabelen

Analyse

De GDI-configuratievariabelen en GDI-performantievariabelen zijn ingevuld voor het RUP-subproces van de zes onderzochte organisaties. Het rapport biedt zowel disciplinaire analyses als een interdisciplinaire analyse. Eerst bespreekt elke discipline (zie Figuur 1) de relatie tussen enerzijds de variabelen die een operationalisering zijn van haar disciplinaire factor, en anderzijds de verschillende GDI-performantievariabelen. Vervolgens brengen we alles samen in een interdisciplinaire analyse. Omwille van het groot aantal variabelen, en het aantal mogelijke waarden dat een variabele kan aannemen, was een verdere datareductie nodig om inzicht te krijgen in de mogelijke samenhang van GDI-configuratie en GDI-performantie. Eerst wordt een globale GDI-performantiescore toegekend, door combinatie van de scores voor GDI-performantie in enge zin (toegang, gebruik, delen) en in ruime zin (bijdrage aan subproces-performantie). De globale GDI-performantiescore is te vinden in Tabel 1. RWO en West-Vlaanderen combineren hoge scores voor GDI-performantie in enge en ruime zin, hetgeen een hoge globale score oplevert. Limburg en Kortrijk hebben daarentegen eerder lage scores voor GDI-performantie in zowel enge als ruime zin, en eindigen met een lage globale GDI-performantiescore. Genk en Leuven zitten tussen beide groepen in, en combineren relatief hoge scores voor GDI-performantie in enge zin, met medium scores voor GDI-performantie in ruime zin, hetgeen resulteert in een medium globale score. Voor een goed begrip herhalen we dat de score enkel betrekking heeft op de rol van geodata bij de opmaak van ruimtelijke uitvoeringsplannen. Het zegt bijvoorbeeld niets over de kwaliteit van de RUPs die uit het subproces komen. En het is evenmin een beoordeling van de algemene GIS-werking van de organisatie.
Ook op de GDI-configuratievariabelen wordt een datareductie-techniek toegepast. De bestaande categorische variabelen wordt omgezet naar Booleaanse variabelen. Voor elke variabele is een inhoudelijk criterium bepaald, aan de hand waarvan de waarden worden omgezet naar een “+” of “-” score (zie Tabel 1). De drempelwaarde is voor elke variabele apart expliciet beschreven en onderbouwd. Vervolgens worden de GDI-variabelen terug ingedeeld in de interdisciplinaire indeling input, throughput, output en context, en bespreken we de samenhang tussen elke gedichotomiseerde GDI-configuratievariabele en de globale GDI-performantiescore. Merk op dat de gedichotomiseerde scores enkel weergeven of het RUP-subproces van een bepaalde organisatie boven of onder een specifieke drempelwaarde zit. Een “+” betekent dat de embedded case eerder wel aan het criterium beantwoordt, terwijl een “-” staat voor eerder niet.
De mogelijke samenhang tussen de GDI-configuratievariabelen en de globale GDI-performantiescore wordt vervolgens geanalyseerd. Tabel 1 geeft het resultaat weer van die analyse, waarbij enkel de negen GDI-configuratievariabelen die mogelijk gerelateerd zijn aan de globale GDI-performantiescore worden weergegeven. Volgende GDI-configuratiekenmerken lijken samen te hangen met een hoge globale GDI-performantiescore.

1. Een gecoördineerd beleid met betrekking tot de toegang tot geografische data (input) gaat over het beleid van de organisatie met betrekking tot de toegang tot de geografische data die nodig zijn om RUPs te ontwikkelen. Naast de aanwezigheid van een coördinerende GIS-cel, omvat een gecoördineerd beleid ook andere initiatieven om de interne GIS-activiteiten te coördineren, zoals overleg, ondersteuning en opleiding. 
2. Een geïntegreerd subproces (throughput) betekent dat de verschillende activiteiten die nodig zijn voor de uitvoering van het RUP-subproces niet gefragmenteerd zitten over allerhande functioneel gespecialiseerde diensten en jobs. De voorbereidende, ondersteunende, productieve en sturende functies zijn daarentegen zoveel mogelijk bij elkaar gehouden binnen de dienst ruimtelijke planning. Een geïntegreerd subproces houdt in dat de betrokken ruimtelijke planner een grote autonomie krijgt, en zelf in hoge mate verantwoordelijk is voor elke stap in de procedure. Multidisciplinair en gebiedsgericht werken krijgt er de voorkeur boven thematische specialisatie als leidend organisatieprincipe.
3. Een geodatafunctie die ingebed is in het subproces (throughput), waarbij de voor het subproces nodige GIS-kennis en -kunde grotendeels aanwezig is bij de betrokken ruimtelijke planners en hun medewerkers. Mogelijk is er ook een eigen GIS-expert toegevoegd aan het ruimtelijke planningsteam.
4. Standardisatie (throughput) verwijst naar de toepassing van een datamodel en de aanmaak van gestandaardiseerde metadata. In de RUP-case gaat het voornamelijk om de toepassing van de Richtlijn voor de digitale uitwisseling van ruimtelijke uitvoeringsplannen en de systematische documentatie van gedeelde RUP-bestanden.
5. Een gecoördineerd beleid met betrekking tot het verspreiden van geografische data (output). Voor de coördinatie van de dataverspreiding, zowel binnen als buiten de publieke sector kan een organisatie een beroep doen op meerdere, complementaire instrumenten. Naast duidelijke procedures voor dataverspreiding lijken vooral samenwerking en uitwisselingsovereenkomsten met andere organisaties belangrijk.
6. Standardisatie (output) verwijst naar leveringsformaten, leveringsmechanismen en de levering van de bijhorende metadata. Meer bepaald gaat het om het gebruik van dynamische en toegankelijke leveringsmechanismen (zoals webservices).
7. Sterke interne eisen (context) heeft deels betrekking op het relatieve belang van het RUP-subproces ten opzichte van het primair proces van de organisatie. Maar uit het onderzoek blijkt dat de interne eisen vooral bepaald worden door de mate waarin de politici en managers geodata uitspelen als een belangrijk strategisch voordeel. Zo kan er in beleidsplannen, organisatiestrategiën en uitvoeringsplannen expliciet naar verwezen worden, en maakt het een verschil dat het hoofd van de dienst ruimtelijke planning ervan overtuigd is dat het gebruik van geodata van groot belang kan zijn voor het RUP-subproces.
8. Standardisatie (context) slaat in dit geval niet zozeer op de eigenlijke toepassing van standaarden in het RUP-subproces, maar op de aanwezigheid van een grondige kennis van algemene (geo)standaarden binnen de organisatie, en hun brede toepassing.
9. Een eerder open privacy –beleid (context) betekent dat de organisatie er de voorkeur aan geeft om op een eerder open manier om te gaan met de verplichtingen die voortvloeien uit de privacy-bescherming. Een erg strikt privacy-beleid lijkt de globale GDI-performantie eerder te hinderen.

Voor de resterende zeven variabelen (zie Figuur 2) hebben we in deze case geen samenhang gevonden. Het gaat om de inputvariabelen juridische regeling, transactiekosten en standaardisatie, de outputvariabele financiële regeling, en de contextvariabelen organisatiestructuur, geodatafunctie in de organisatiestructuur en financieringsmodel. Maar mogelijk spelen die variabelen wel een rol in de andere cases.

Tabel 1. Samenvattende tabel case RUP: GDI-configuratievariabelen die mogelijk gerelateerd zijn aan de globale GDI-performantiescore

Besluit

De resultaten van de case study lijken aan geven dat volgende kenmerken van de GDI-configuratie bijdragen aan de GDI-performantie van het RUP-subproces. 
(1) INPUT: Een gecoördineerd beleid met betrekking tot de toegang tot geografische data;
(2) THROUGHPUT: Een geïntegreerd (i.e. niet-gefragmenteerd) subproces, waarin de geodatafunctie is ingebed, gecombineerd met standaardisatie;
(3) OUTPUT: Een gecoördineerd beleid met betrekking tot het verspreiden van geografische data, gecombineerd met standardisatie;
(4) CONTEXT: Sterke interne eisen gecombineerd met standardisatie en een eerder open privacy-beleid. 

Andere kenmerken, zoals transactiekosten en juridische regelingen, konden in de RUP-case niet gerelateerd worden aan GDI-performantie. Merk echter op dat de hier gepresenteerde analyse enkel gebaseerd is op de zes embedded cases van de RUP-case. Drie vergelijkbare case studies zijn uitgevoerd voor andere processen in de publieke sector in Vlaanderen. Het verband tussen GDI- configuratie en GDI-performantie zal verder bestudeerd worden in de komende SPATIALIST rapporten. Wellicht zal de finale, comparatieve analyse van de vier cases samen ons in staat stellen om de mogelijke verbanden beter te begrijpen en uit te leggen. Verschillende soorten processen impliceren wellicht verschillende GDI-configuraties, waarbij mogelijk andere combinaties van variabelen een rol zullen spelen. We verwachten niet dat er één enkele, optimale GDI-configuratie te vinden zal zijn. Integendeel, wellicht is een bepaalde mate van GDI-performantie te bereiken via meerdere GDI-configuraties.

De resultaten die voorliggend rapport presenteert hebben in eerste instantie betrekking op de impact van geodata in het RUP-proces. Maar dit onderzoek heeft de ambitie om meer algemene conclusies te trekken. Door contrasterende GDI-configuraties in verschillende processen te onderzoeken, zullen we de mogelijke veralgemeenbaarheid van de huidige onderzoeksresultaten verder kunnen bestuderen. Nochtans houdt die keuze voor meerdere, parallelle case studies ook een beperking in. De studie presenteert enkel een momentopname, terwijl een meer longitudinale benadering, met herhaalde waarnemingen over een zekere periode, meer inzicht zou kunnen geven in de evolutie van zowel GDI-configuraties als GDI-performantie, en van de relatie tussen beide. Voor een goed begrip moet opgemerkt worden dat de onderzoeksresultaten betrekking hebben op de toestand ten tijde van de interview in 2009. We zijn er ons van bewust dat in vrijwel alle onderzochte organisaties de toestand vandaag in zekere mate gewijzigd is.

Eens de resultaten voor de vier cases gepubliceerd zijn, zal er verder een utiliteitsrapport gepubliceerd worden, waarin we de onderzoeksresultaten zullen vertalen in meer praktische conclusies en aanbevelingen. SPATIALIST wil op die manier bijdragen aan het debat over de verdere ontwikkeling van GDI in Vlaanderen.

Inhoudstafel

INTRODUCTION

PART 1: RESEARCH FRAMEWORK

1.         Conceptual research model

>  1.1.      Network perspective on SDI
>  1.2.      The unit of analysis: the process
>  1.3.      The SDI configuration
>  1.4.      SDI performance
>  1.5.      Summary

2.         Research design

>  2.1.      Introduction
>  2.2.      Case selection
>  2.3.      Descriptions of the cases
>  2.4.      The embedded cases
>  2.5.      Interviews
>  2.6.      Variables
>  2.7.      Analysis
>  2.8.      Validity and reliability of the research design 

3.         Summary

PART 2: CASE STUDY SPATIAL ZONING PLANS

1.         Introduction
2.         The case of spatial zoning plans
3.         SDI configuration

>  3.1.      Introduction
>  3.2.      Input
>  3.3.      Throughput
>  3.4.      Output
>  3.5.      Context
>  3.6.      Conclusion

4.         SDI performance

>  4.1.      Introduction
>  4.2.      SDI performance in the narrow sense: access, use and sharing
>  4.3.      SDI performance in the broad sense: Contribution to sub-process performance
>  4.4.      Relation between SDI performance in the narrow and in the broad sense
>  4.5.      Conclusion

5.         Disciplinary analyses of the SDI configuration and the SDI performance 

>  5.1.      Introduction
>  5.2.      Geomatics
>  5.3.      Public management
>  5.4.      Sociology of organisations
>  5.5.      Law
>  5.6.      Economics
>  5.7.      Conclusion

6.         Interdisciplinary analysis of the SDI configuration and the SDI performance

>  6.1.      Introduction
>  6.2.      Towards an overall performance assessment
>  6.3.      Towards an interdisciplinary approach of SDI configurations
>  6.4.      Discussion
>  6.5.      Conclusion

GENERAL CONCLUSION

LIST OF TERMS
REFERENCE LIST
Annex 1: List of case study interviews
Annex 2: List of explorative interviews